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記取沉痛的教訓、面對嚴竣的挑戰日本國土強韌化

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陳秉立

1923年9月1日，日本發生了奪走10萬多條人命的關東大地震。為了喚起更多日本人民對災害有更深的認知與意識，日本這天訂定為「防災之日」。

「國土強韌化」的誕生

近代以前，日本認為地震是地下的大鯰魚在作怪，經過一個世紀，大鯰魚又蠢蠢欲動了。日本地震調查研究推進本部推估，南關東地區於2007年至2036年間發生規模6.7-7.2地震的機率將高達70%，消息發布後曾興起一波防災熱，然而2011年的東日本大地震卻讓日本認清：我們的準備仍然不足。

2013年年末，國土強韌化基本法（以下簡稱「基本法」）誕生了，其基本方針是「發生大規模天災之際最大限度保障人命安全、維持國家和社會基本功能免受致命性損害、國家財產和公共設施受損最小化、快速恢復重建」。

日本內閣依法設置了「國土強韌化推進本部」，由內閣總理大臣擔任本部長，內閣官房長官、國土強韌化擔當大臣、國土交通省大臣擔任副本部長，負責國土強韌化基本計畫（以下簡稱「基本計畫」）與中期實施計畫的草擬與推動，以及相關機關在實施上述計畫策略時的協調工作。隔年6月，閣議通過基本計畫，之後分別於2018年及2023年通盤檢討修正。

國土強韌化基本計畫與國土計畫、緊急對策

基本法第11條明示「國土強韌化基本計畫以外的中央層級計畫，凡涉國土強韌化，應以國土強韌化基本計畫為基礎」的位階關係，因此中央各部會陸續檢討修正相關政策與計畫，包括與國土規劃直接相關的國土形成計畫與國土利用計畫，以及其他多達四、五十部計畫。

2015年的國土形成計畫主要針對基本計畫中的「擺脫東京一極集中」回應，提出：

計畫推動之際，將與「城鎮・人才・工作創生」及「國土強韌化」的策略合作，透過社會資料整備重點計畫、交通政策基本計畫的實施將之具體化
形成攻與守的據點，以網絡方式相互銜接，據以推動多層次且強韌的「緊湊+網絡化」國土，並創造對流以疏解「滯留於東京一點」，導正過度集中東京的現象。

此外，從減輕首都直下型地震等災害風險的觀點出發，透過ICT技術的進化與應用，推動現有東京都內政府和民間企業的設施及功能往地方的移轉、分散和形成備援，從而促進移居至地方。

2015年的國土利用計畫則針對基本計畫中的「推動安全的地區營造與地籍圖的更新維護」回應，提出：

在國土利用上實施結合軟、硬體面的防災、減災對策，同時（……中略）針對高災害風險地區，有必要適當地限制土地利用，（……中略）透過鼓勵移往低災害風險地區，推動引導居民生活在相對安全地區的措施。
國家透過提供市町村財政支援促進系統性地籍調查的實施，將南海海槽大地震等可能受災地區列為地籍更新維護重點實施地區之外，（……中略）也有效率地實施山村地籍更新維護工作。

2016年的熊本地震、2018年的豪雨、燕子颱風、北海道膽振東部地震的災情，加速了日本配合脆弱性評估結果，進行重要基盤設施緊急盤點的工作，於12月修正基本計畫並推動「三年緊急對策」，擇定160項能確保重要基盤設施機，能於防災時守護人命，並支持國民經濟與生活基本機能的緊急對策，事業總規模約7兆日元。

2020年12月更進一步因應氣候變遷極端化與南海海槽大地震的迫切性，推動了「五年加速化對策」，就123項重點對策擬定中長期目標，事業總規模約15兆日元。

2023年國土強韌化基本計畫是與國土形成計畫、國土利用計畫增加對氣候變遷的影響、綠色轉型的實現、國際衝突期間能源與食品等的穩定供給、SDGs間的協調、數位技術的應用、大規模自然災害的威脅等的回應。

國土強韌化的效果

2024年年初能登半島地震雖造成巨大傷害，仍能反映國土強韌化政策推動的效果，包括：

學校及公共建築耐震加固：石川縣穴水町、珠洲市指定避難所的小學進行空調設備和天花板的耐震強化，於地震後仍能正常作為避難場所使用。新潟縣長岡市的廢棄物處理設施、新潟縣妙高市・佐渡市、富山県富山市的警察設施等，也在災時能繼續發揮其功能。
維生基礎設施強化：新潟縣新潟市等公共供水系統經過加強，於地震後供水不中斷，保障避難者的基本生活需求。
地基改良與防護工事：石川工業高校校內以及縣有林道巢之谷線邊坡曾進行加固，防止土石災害和建築物坍塌，並確保物資輸送。
應急通信系統完善：石川縣配備衛星電話和警察無線通信系統，於災害期間通信暢通，支持救援和協調工作。
專業救援隊伍部署：石川縣輪島市部署特別機動警備隊，協助物資運輸、搜索救援及避難所的設置與管理。自衛隊則在穴水町與志賀町應用野外入浴組，提供75,597人次的災民入浴。
先進救援設備應用：使用直升機、無人機、救援支柱等先進設備，提高因道路阻斷的孤立村落，在救援行動上的效率和安全性，快速救助被困人員。
地震監測設備抗震強化：輪島市與珠洲市，因事前加強地震觀測設施的抗震能力，確保了在停電等極端情況下仍能持續進行地震監測和數據收集。