楊永年

美國總統川普上任不久，即針對洛杉磯野火造成的災難，公開批評「聯邦緊急應變總署」（Federal Emergency Management Agency，FEMA）效率不彰。並進一步指出FEMA非常官僚主義，重建速度過於緩慢，而且浪費數十億美元。在此前提下，川普總統揚言要廢除設於國土安全部下的FEMA。

之所以會出現廢除FEMA議題，和美國兩大黨對FEMA的價值觀與態度，以及FEMA的角色定位具高度關連。

兩黨態度 

民主黨比較希望聯邦政府發揮更多的（防救災）功能，但不會強調要縮減政府規模。但共和黨長期以來的價值觀是，必須縮減政府（編制）規模與功能。

例如，1981年就任的美國雷根總統，就職演說就提及經典名言「政府本身就是問題」（Government is the problem）。所以信仰撙節支出、私有化、委外，不讓政府支出與功能不斷擴張，因此川普的言論不讓人意外。

所以川普總統入主白宮後，立即採取許多裁員與縮減經費的行動。目前已知有美國教育部等六個機關新進人員，約20萬人遭裁員。[1]未來也可能會針對FEMA進行裁員，至於會否廢掉FEMA，作者認為可能性不高。

而這可從FEMA的角色定位分析獲得解答，FEMA在1979年時由卡特總統簽署成立，大約3個月後，卡特政府賦予FEMA緊急應變（emergency management）與民防（civil defense）雙重任務。成立迄今逾40年，目前為相當龐大的聯邦政府機關；除了消防局、應變與重建處與韌性處之外，全國有10個區域辦公室。因此，在長期運作下，發展了諸多任務型的政策項目。

顯然，從前述FEMA的組織設計可以發現，FEMA扮演聯邦（或和我們中央政府相仿）防災政策與協調整合的角色；類似台灣災防辦、消防署、災害防救會報與災害應變中心的角色。FEMA不僅要協調整合聯邦政府各部會，也擔負聯邦與州協調整合的責任。而在大型災難發生時，防救災主要由州與地方政府主責或主導。

FEMA在災難中的角色

但當災難規模過大，州或地方政府難以負荷時，通常就會請求FEMA協助或資源投入。但因州或地方政府掌握的在地防救災資訊通常較為完整，而且依美國憲法的精神；除非憲法明訂，否則權責屬州或地方政府。在此制度規範下，除非總統下令，否則FEMA緊急應變可能不會那麼主動。

例如，1992美國【洛杉磯市發生大暴動】初期，暴民燒、殺、搶、掠，呈現無政府狀態。當時的洛城市長與加州州長，對於是否向聯邦提出國民兵介入暴動，一直猶豫不決。印象中，是後來州長發現，必須盡快向FEMA提出請求，才有國民兵的快速介入（作者當時在洛杉磯就讀博士學位）；也才快速的控制局面。

當時在競選連任中的老布希總統（共和黨籍），原本民調領先民主黨的柯林頓；洛城大暴動後，老布希被認為「救災不力」，民調瞬間滑落，後來連任失敗。柯林頓入主白宮後，積極推動FEMA組織變革，成功說服國會，將國家安全任務從FEMA移除，近百位國安或反恐專長的官員遭移置或解職；並將FEMA設定為專業救災的機關（楊永年，2020）。

然而，2001年美國紐約雙子星大樓發生【911恐怖攻擊事件】，造成近3000人死亡。當時的小布希總統（共和黨籍）為強化反恐能力，於是在隔年成立國土安全部，將FEMA與其它21個組織整合其中。不幸的是2005年【卡崔娜颶風】，造成美國南部逾千人喪生。FEMA受到相當嚴厲的批判，認為救災動作遲緩，所以FEMA署長引咎辭職。

但卡崔娜風災發生當時，小布希總統正在故鄉德州的農場渡假。原本並沒有打算回到華府坐陣，在幕僚強烈建議下，勉強搭專機回華府。當飛機越過重災區紐奧爾良時，飛機上的小布希總，並未俯身觀察災區展現關心，造成許多負評。因此，Koliba, Mills, and Zia(2011)提出重新思考或定位聯邦主義，讓聯邦政府災害應變，扮演主動、積極與強大的角色。

2012年底擔任美國總統的歐巴馬（民主黨），與共和黨羅姆尼，競選總統職位。原本歐巴馬總統民調落後，但因珊迪颶風來勢洶洶。而且根據當時的氣象報顯示，珊迪颶風可能重創美東。歐巴馬毅然決然飛往美東，全力指揮救災體系進行救災與應變。過程除了不時和州長視訊，同時指揮FEMA整備並協助災區進行應變。[2]由於當時正值總統選舉（最後一週的）關鍵時刻，媒體大多報導歐巴馬如何有效率的進行救災指揮與協調整合。但相對的，對手羅姆尼卻苦無曝光機會。也因此短時間讓原本落後的民調，快速翻轉，歐巴馬最後並贏得總統大選。

再回到2025年洛杉磯野火的討論，雖然川普大肆抨擊拜登政府救災無能。但從媒體報導顯示，拜登仍調派龐大的聯邦資源，投入野火救災。依媒體報導，拜登政府共指派400名聯邦消防人員、30架消防飛機和直升機；五角大廈將派遣8架大型飛機，以及500名負責清理野火的人員。[3]而這些資源，不是州政府或地方政府所能提供。

因此，若要說FEMA沒有發揮應有功能，可能不完全正確。綜合前述，可以發現FEMA能否發揮功能，和總統是否懂得與願意運用密切相關。基此，FEMA是否該不該廢除，答案其實非常清楚；如果廢了FEMA，很可能緊急應功能會大幅縮減，可能導致聯邦政府難以應變的「災難」。因此，廢除FEMA也許川普總統只是說說而已，不見得會真會採取行動。

Koliba, C.J., Mills, R.M., and Zia, A. (2011). Accountability in Governance Networks: An Assessment of Public, Private, and Non-Profit Emergency Management Practices Following Hurricane Katrina. Public Administration Review. 71. 2. 210–220.

楊永年(2020)，救災體系，台北：五南書局。（國科會委託TSSCI期刊審查通過）ISBN: 978957763977-6。

[1] https://udn.com/news/story/121777/8547838, 瀏覽日期：2025/2/16。

[2] https://www.chinatimes.com/newspapers/20121101000900-260109?chdtv, 瀏覽日期：2025/2/15。

[3] https://news.tvbs.com.tw/world/2745587, 瀏覽日期：2025/2/15。

作者資訊

楊永年 成功大學政治系教授