趙子元

在2025年1月初正式爆發的加州大火，因為風速超過每小時160公里的Santa Ana Winds的「風火連天」，整整延燒了快一個月；終於在燒毀史上最大面積，約1.5萬公頃土地後，當局於2月初終於宣稱「完全控制火勢」。

加州最大的氣候變遷挑戰：野火

與台灣不同，美國大陸型氣候以及大規模的森林分布，野火（wildfire）是發生最頻繁的天然災害之一，也是很多州政府面臨氣候變遷下最大的考驗。美國國土安全部聯邦緊急應變機構（FEMA）、NOAA國家環境資訊中心（National Center for Environmental Information, NCEI）等國家級防救災機構，以累積四十年的災害數據科學分析，諄諄提醒加州的野火是首要威脅，占過往所有自然災害災損總額的65%。

以加州而言，氣候乾旱化與水資源的逐漸匱乏是直接導致森林大火無法有效遏止的原因。根據加州州政府官方統計，長期以來，平均每年將近3000公頃的土地遭到野火焚毀，野火在每個季節都無差別的發生，對於整個防救災系統、消防系統沉重的成本與負擔，可想而知。

進入2020年後，雖然報案件數沒有增加，但野火的規模與破壞力則屢創歷史新高，2022-2024年，光是加州政府就編列超過1.2billion美金的打火預算，但仍恐有不足。比起有季節性、可以預期發生的高溫與暴雨，野火的確是更不可控、造成更大範圍且多層次影響的惡魔，一旦發生，不僅僅是居民的生命財產損失慘重，生態系更付出極大的代價。

然而，2025年的這場超級大火，除了燒出了史上最高的災損，還燒出了加州執政當局在災害治理的態度與政策的失誤，也提醒我們天災與人禍其實是高度相依的。

這次世紀大火的特殊之處，在於起火點在洛杉磯市區好萊塢重鎮，一路延燒超過一週，有效控制的火場卻不到30%。野火無情，不分貴賤，所經之處多少富裕家庭百萬以上豪宅都只剩斷垣殘壁，甚至有兩位影星已經證實死於大火；深究其原因，人謀不臧恐要負大部分責任。

災中：備災與應變能力低落

加州長期由民主黨執政，州長紐森（Gavin Newsom）積極推動多元政策「DEI」（Diversity, Equity, and Inclusion）政策，強調自然復育野生魚類，並且擱置新水庫計畫，導致南加州長期處於水資源缺乏的窘境；同時在調整施政資源的比重後，較為疏忽全州性的防救災基礎設施之維護與更新，更造成部分火場的消防栓面臨無水可用的窘境。

而重災城市洛杉磯，市長貝斯（Karen Bass）也因為近年積極執行總統與聯邦政府的人道庇護政策，為安置數以萬計的非法移民，年度消防預算刪減1700萬美元，導致消防部門的人力短缺達三分之一，消防設備老舊、訓練斷炊。整體消防打火能力無法因應逐年加劇的野火規模與頻率，顧此失彼。災害發生的當下，政府機器失去先機，又因為季節性的強風，導致救災遲遲無法生效，火場一發不可收拾。

而與此同時，這場大火也燒出社會資本更深層的耗損及族群對立，從國家的移民庇護政策對資源配置失當的影響，讓本就緊張的原居民與合／非法移民間的衝突關係更顯升溫；疫情後的失業潮、通貨膨脹也讓城市中貧富差距更加擴大，形成嚴重階級衝突。

因此，這次洛杉磯大火出現不少「富人區被燒沒關係，反正他們有錢房子多，不救也無妨」的冷血聲音；而有些富人區住戶因為公部門消防量能不足，為保衛家園轉而高價雇用民間消防隊，在救災水資源吃緊當下，屢見質疑有錢人雇用的民間消防人員將有限的水資源都截走，讓其他較弱勢地區無水可用的疑慮。凸顯出更深層的社會撕裂課題，將不是任何政治作為在短期間可以弭平的。

災後：公部門的重建作為

跟所有的天災人禍一樣，野火燎原後，重建之路迢迢。加州相對而言是富裕的州，但並不代表受災戶都有在短時間恢復重建家園的能力，特別是及涉及數百個社區超過一萬戶民宅的損毀，如何讓行政系統發揮最有效率的協助功能，避免冗長行政程序，而不耽誤民眾重建家園步伐，成了重要課題。

州長紐森在大火延燒沒多久就簽署兩項緊急行政命令（Executive Order N-4-25, N-14-25），意在統一與簡化涉及重建的不同政府部門單位的節奏，並提前化解各單位行政專法間的競合，用心值得肯定。而飽受批判的洛杉磯貝斯市長，也緊跟著發布緊急行政命令（Emergency Executive Order No.1, 簡稱LA EEO1），內容大致上包括幾個重點：

1. 環境保護法案暫時停止適用兩年：行政命令N-4-25特別就受災社區的重建建設，若未超過原房屋規模的110%者，即不受加州環境品質法案（California Environmental Quality Act）以及加州海岸法案（California Coastal Act）的部分內容規範約束，以加速重建速度。同時簽署N-14-25行政命令，要求加州海岸委員會應主動遵循N-4-25號命令，避免任何阻礙重建情事發生。

2. 加速相關重建開發計劃之審核速度：行政命令N-4-25中也責成加州住房與社區發展局（HCD），在相關重建建築計畫申請文件的審核上，也加快速度，並精簡程序。所有申請重建文件送件到核定應當要在一個月內完成，同時啟動滾動式檢討模式，要求HCD每兩個月檢討一次效能。隨時修正。而在市長所頒布的LA EEO1中，針對特定受災嚴重地區，更直接免除（waive）了法定審查程序（local discretionary review processes），所有申請程序另案簡化處理。

3. 避免建材等營建原物料趁亂哄抬價格：考量重建的可負擔性才是關鍵，就算法規讓步程序簡化，但若根本無法負擔重建費用，一切都是空談，這次的大火，也燒出很多屋主因為無法負擔高昂保費，而根本沒有買火險的窘境，致使重建費用對多數屋主都是極大的壓力，因此，這個命令維持建材的價格穩定兩年直到2026年，的確是相當務實且有擔當。

4. 簡易房屋、活動組合屋、小戶型房（Tiny house）可於災區建地上設置，三年為期。審核的行政程序也格外簡便，這讓暫時無法負擔得起重建的受災戶有喘息的解決方案。

當然，這兩個行政命令的種種作為仍然面臨思慮不夠周延的批評，比如說一些法界人士在一些專欄中提到，以LA EEO1所稱的特定地區簡化處理，個案的認定仍然模糊；雖然號稱免除法定審查程序，但仍然需要另案審理，審議速度最快也要90天，這樣的時間期程雖說已經比常態大幅縮短，對於氣候相對溫暖的南加州而言還算可以支撐，若這大火發生在中西部或北方，則可能引發另一波的路有凍死骨的慘劇。

不論如何，相關的評論均對於這樣的緊急命令給予肯定，但究竟成效如何，則語帶保留，以觀後效。

參考資料:

https://lao.ca.gov/reports/2022/4495/wildfire-forest-resilience-012622.pdf

https://www.ncei.noaa.gov/cdo-web/

https://www.gov.ca.gov/wp-content/uploads/2025/01/EO-N-4-25-Rebuilding-Final-signed.pdf

https://natlawreview.com/article/state-and-local-executive-orders-suspend-time-consuming-permitting-and-review

作者資訊

趙子元 國立成功大學都市計劃學系教授