張賢龢

去年（2023）8月左右，夏威夷茂宜島（Maui Island）發生森林大火，許多人逃生不及，因而造成大量傷亡。筆者在茂宜島大火發生前，有幸與當地夏威夷大學（University of Hawaii at Manoa）的教授一起進行調研，並共同發表了一篇文章（Shen et al., 2022）。以下綜合我們的研究，與夏威夷火災後當地防救災的問題，或可為同為島嶼的台灣提出一些借鏡。

夏威夷與茂宜島簡介

夏威夷州係由許多小島組成，首都設在檀香山（Honolulu），位於最大的島嶼Manoa上，位置在加州外海，離美國本島有一段距離，島上物資主要由美國本島運來，直到1959年才加入美國聯邦，成為第50州（最年輕的州）。州政府與地方政府多設在Manoa島上，距離茂宜島不遠，但因陸地並不相鄰，故防災上除了州頒訂的統一政策外，多由各小島自行依據個別狀況，做出相對應的防救災策略。

茂宜島原先係夏威夷王國（加入美國聯邦政府前的統治政權）管理下的首都，當時主要以農業耕作與漁業作為發展主軸。十九世紀初期，美國本土農業公司為了種植獲利較高的果樹，將原生儲水性較佳的樹種連根拔起，埋下了森林大火肆虐的隱憂。更嚴重的是因其四面環海，且土地價格便宜，逐漸有美國本土的影歌星與巨賈前來置產，或開發渡假旅店（Resort）。因而當地許多植覆遭到破壞，改種成迎合度假客的草坪。這些草坪並不耐火隔熱，當地為了保養這些草坪，必須額外澆灌淡水，為了澆水與土地開發便利，許多原本田間的阡陌與自然地貌被剷平，在此次森林火災中，成了大火蔓延的絕佳幫凶。

森林火災特性

森林一經點火後，火焰會在樹梢上跳躍傳遞，故其特性是一經點燃，很快就會全面燃燒。據此在這類火災發生後，除非是明顯的人為縱火，縱火點遺留明顯跡證外，一般來說很難找到起火點，或是明確火流的方向。因而如果沒有設置先期警報系統，當民眾見到火苗自山上冒出時，通常已經太晚，短時間內整片森林就會全面燃燒。此次茂宜島的情況也是如此，因為先期警報失效（或是說收到警示後，當地緊急應變官員沒有發布），故短時間內全面燃燒，致使島上居民與觀光客來不及逃生。

防救災困難

環境特性

除了上述警報發放太晚，居民逃生不及外，茂宜島與其他夏威夷州的小島一樣，都面臨腹地不足的窘境。災害應變最重要的一項策略是疏散避難，受災地點的人群經適當的引導，可以躲在相對安全的地點，待災情趨緩後再離開災區。夏威夷州的各小島面積不大，且多火山與丘陵，因而在逃生上造成了許多不便。如此地理特性造成了基礎建設（例如高速公路或其他避難收容地點）集中在沿海平地，因而即便想要疏散人群，也沒有太多的選擇，如茂宜島此次大火般，當災情影響的範圍過廣，民眾似乎只有跳入海水中待援的選項。

文化特性

前述腹地狹小的問題，造成了夏威夷島上特殊的商業型態，當地人稱為「即時商業型態」（just in time business model），所有大型商家（包含Costco與Walmart等美國本土大型企業），在夏威夷當地都依靠每週一次自加州船運來的貨品交易。這週運來的商品當週賣完，除非客戶有特殊的需求，否則不會儲存備用商品在島上。據此，災害應變的另一項策略「有備無患」在夏威夷難以運行。在筆者的研究中，許多接受訪談的災害管理相關人士均表示，在島上租借倉儲十分昂貴，而且夏威夷各島在過去十年內沒有受到重大災害侵襲，因而島上的人民對額外的災害管理相關投資，例如興建更多收容所或是物資倉儲地點等不感興趣。

政治特性

綜合以上的環境與文化特性，災害管理在夏威夷並不特別受到重視。政治人物對投資災害管理興趣缺缺，一般民眾對災害管理的警覺不足。故而在研究的過程中，常出現許多現實執行面與災害管理計畫內容不相符的情況。例如在夏威夷本島只有一個商用海港，由海港專門交通局（Department of Transportation-Harbor Division）管理，許多災害管理人員均以為海港相關的災害管理事務均由其負責，當我們訪談該局的代表時，該代表說管轄權只限於海港內，連接海港的道路，分由州與地方政府管理與維護，海港中水面上的活動則由美國海岸巡防隊管理。

總結與建議

經歷這次災害，輔以之前的研究，總結有兩方面可以改進。其一是在政治與文化上面，夏威夷或可漸次提升對災害管理的重視。筆者之前的研究係由夏威夷州交通部輔助，起因是全球暖化，海平面上升，故夏威夷各級政府擔憂海岸線遭侵蝕，水位上升後災害管理將更加困難。在茂宜島火災後，我們可以發現不管任何種類的災害都是在處理相似的問題，如民眾疏散避難與儲備救災物資等，因而夏威夷政府或可增加投資在這些基本災害管理功能上，如美國國家應變架構（National Response Framework）中所提的15項應急支援功能（Emergency Support Functions, ESFs）（DHS, 2019），增加未來面對各項災害的救災復原能力。

再者，如要防範下一次大規模森林火災，夏威夷政府或可仿效台灣澎湖市消防局設置「海水消防栓」，在沿岸地區的碼頭邊設置抽水馬達，建置額外消防水源，先將建築物沖濕，減緩火災蔓延的速度。長期來看，茂宜島與其他夏威夷的度假勝地應重新檢視地區規劃，避免所有的土地都被挪用建置為度假村，政府單位亦可保留天然的區劃屏障，或是種植儲水性良好的植物，以減慢森林大火的蔓延速度。

參考文獻

【1】Department of Homeland Security (DHS). (2019). National response framework. (4^th Edition). Retrieved from https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-04/NRF_FINALApproved_2011028.pdf

【2】Shen, S., Chang, R., Kim, K., and Julian, M. (2022). Challenges to maintaining disaster relief supply chains in island communities: Disaster preparedness and response in Honolulu, Hawai’i. Natural Hazards, 114, 1829-1855. doi:10.1007/s11069-022-05449-x

作者資訊

張賢龢 美國安柏瑞德航天大學安全與應急機關管理學系副教授