楊永年

今（2023）年夏天颱風侵襲（訊息）不斷，首先是杜蘇芮颱風，雖未造成台灣嚴重災情；卻造成中國大陸多處洪水，並導致生命財產與糧食供應嚴重災情。

緊接著卡努颱風8月初來襲，不意台灣解除陸警後，颱風的外圍環流，為南投仁愛鄉帶來龐大雨量，48小時的累計雨量達1007毫米；導致土石流的發生，並造成生命財產的損失。救災過程不只驚險萬分，中央與地方政府亦出現許多（政治）扞格；讓本因中央與地方通力合作救災的景象留下遺憾。倒是，行政院鄭副院長於災後前往仁愛災區視察，聽取簡報後已作成比照莫拉克風災補償災民。

如果從仁愛鄉個案檢視（研究），可以發現許多防救災的問題（錯誤），仍重複發生。因此，如何找出這些（重複發生）的問題，有助我防救災體制的精進。作者進一步認為，此次卡努風災雨量，之所以造成南投仁愛鄉如此嚴重災情，可能原因有四：

• 累計雨量高：如前述，仁愛鄉超高的累計雨量，不論下到那裡，都可能造成嚴重災情。這現象可能和氣候變遷有關，因此除了仁愛鄉，未來亦可能發生在其他地區，必須提高警覺。而要能提高警覺，就得強化或精進災防預警（資訊）系統。透過氣象預報（雨量）資訊（系統）的精進與解讀，適時（或即時）啟動災防系統。例如，目前已有一、二、三級開設的標準作業流程機制，但如何更精準的結合累計雨量（氣象資訊），以及山區地理資訊系統進行判讀，也許有精進的空間。因此，累計雨量高並非致災唯一的因素，可能也和以下因素也有關係。

• 農業不當發展：由於高山茶、高冷蔬菜、水果等經濟價值高，成為高山土地開墾的最重要因素，導致水土保持環境的惡化。重要原因也和氣候變遷（地球暖化）因素有關，使得前述經濟價值高的農作物愈種愈高。在此情形（或因素）催化下，高山農業種植或開墾的面積也就愈來愈大，發生土石流或致災的機率也就愈高。重點在於，農業（需求）不當發展，可能造成山林地形或地貌改變。而這又和下個因素有關。

• 山林不當開墾：關於山林不當開墾，固然是林業署（即林業與自然保育署，舊稱林務局）的職權範圍，卻不能完全怪林業署；因為背後可能有諸多原因，導致林業署無法或難以發揮應有功能。例如，據作者了解，民國80年林務局就開始與山林開發的個人與團體協商或規範。但可能因為政治或社會文化因素，加上這議題沒有（輿論）公開討論（或單靠林務局的力道可能有限），所以成效可能不佳；例如山老鼠到現在仍未「絕跡」也是重要問題。

• 災害警覺性低：嚴重災情發生，天災固然是重要因素，卻不能忽略人為警覺性低的因素。而警覺性高不能只要求官方（政府），民間（企業或社區）也有責任，但也不能忽略防災教育的重要。例如，位仁愛鄉的南豐村加油站，連這次已經是第4次遭土石流淹沒。該加油站重複致災值得憐憫，但畢竟災害（錯誤）重複發生，未來是否在原地重建「加油站」，最好能詳細評估。或許該加油站重建已想過可能再次發生土石流，但可能因為土地難尋，或經濟利益高，導致防災意識或警覺性受到壓抑。重點是，加油站原地重建可能缺乏管制規範或機關。

綜言之，這次嚴重的災情再次提醒我們，天災固然重要，但絕不能忽略「人為因素」或體制（政策）的問題。而這人為因素的問題，也無法單靠某個機關，必須發展跨部會、跨局處、跨政府層級以及民間組織等。這些組織包括水利署、水保署、林業署、南投縣政府，以及國營事業（如中油）、非營利組織、營利組織等，都有責任降低前述人為因素造成的災害。重點在於，經過這次的災害，如果能進一步檢討救災發現的問題，進而啟動防災機制，或建立以「防災」為主軸的發展方向，才有可能減災或降低氣候變遷（累計雨量不斷凸破紀錄）帶來的災害。

作者資訊

楊永年 成功大學政治系教授