張賢龢

寫這篇文章時，花蓮震災搶救已經持續了數天，目前看來災情並未擴散，侷限在已知的幾個縣市上面，天佑台灣，在這場「僅次於921的震災」中，經過了20多年，台灣在搜索與搶救，在災後居民的安置，在通訊聯繫上，確實有長足的進步。因而這篇文章不是要檢討救災人員，而是立基在目前的成功上，展望未來，當下次921規模的震災發生在台灣本島上，且造成大規模災害（許多縣市同時受災，鄰近區域一同被癱瘓）前，該怎樣整備？

跨轄區的大規模災害

首先萬幸的是，這場震災的震央在大平洋，且造成的災情集中在花蓮縣。其他縣市雖有零星狀況，但不妨礙他們派遣人力（如搜救隊）與物資前往災區協助。以多數人記憶猶新的921大地震來說，同時間多個縣市受災，當時只能仰仗「個別地區的救災動員能量」，很難像如今這般，傾全國之力於一隅。因而我們反倒需從另一個面向來思考，怎樣讓各縣市具備基本處理災害的能力，定時查驗，並持續強化，會是接下來台灣防救災再提升的關鍵。

以個別災害應變功能的點串成線，再形成整體的災害管理面

要讓各縣市能提升處理災害的能力，首先得從整備災害應變能力方面下手。簡單而言，以美國國家應變架構（National Response Framework）[1]來說，要完整應變災害，總共需要完善15項能力，分別為：

1、【交通運輸（Transportation）】：災後評估各項交通系統的損害情況，提供替代通行道路建議，並整合各相關公私立單位進行各項救災整備、復原、與預防措施。例如災區周遭的交通動線管制，包含救災與工程車輛離開與進入災區的路線與救護車輛後送的動線。

2、【各部門與各單位間的通訊（Communication）】：整合相關部門的作業，修整各通訊相關設施以通報災害發生的狀況，並提供需要的援助。例如提供災害現場緊急通訊設備與平台、確保災後通訊順暢、以及提供救災所需資訊。

3、【工程搶修與維護（Public Works and Engineering）】：派遣工程小組或災前簽有契約的廠家至現場緊急搶修，並提供工程與建築專業技術支援。例如此次花蓮地震後結構技師與建築師到現場協助會勘，判定建築物的安全性。

4、【火勢控制（Firefighting）】：利用各種策略控制火勢，減低人命的損害，包含調度全台各地消防機關的人力與器具協助救災。

5、【資訊的蒐集與計劃（Information and Planning）】：蒐集、分析、與整合各項有關可能的危害與威脅，並依據蒐集到的資訊，建立現場搶救優先順序與作業規劃。

6、【群眾收容與協助（Mass Care, Emergency Assistance, Temporary Housing, and Human Services）】：在災後提供維生資源與服務，例如建立群眾照護（含收容所與供餐）、設立長期臨時居所、與提供人道服務（如心理諮商與小額貸款等）。

7、【物資管理與協助（Logistics）】：規劃與維繫相關物流體系，以便在災後迅速將相關物資運抵災區。例如建立起公私聯合的救災物流鏈、與管理救災物資的存放場所等。

8、【衛生與醫療服務（Public Health and Medical Services）】：災害發生後，相關人員的救治與到院前醫療行動。包括災區現場醫療評估處置、災區食物與飲水安全防護、死者身份辨識、與傷患運送等。

9、【人命搜索與救援（Search and Rescue）】：在受災地區搜索人命，並將之移至安全處所。包含倒塌建築物內搜索救援，水上搜索救援，與陸地（開放空間）搜索與救援。例如此次地震後砂卡噹步道的搜索與救援作業。

10、【油類與化學災害的應變（Oil and Hazardous Materials Response）】：包含災前了解各項化學物質大量儲存的種類與可能的危機，以減低或避免災時化學物品混合而生的災害。例如避免災後油料外溢污染環境、核子物質外洩監測與防範等。

11、【農業與自然資源維護（Agriculture and Natural Resources）】：保護國家重要農業資源，文化古蹟，以及相關農畜產品供給無虞。

12、【能源運用（Energy）】：確保災時各項能源供給不虞匱乏，包含協助各公民營能源相關產業評估災後能源相關設備受損狀況、提供停斷電區域與影響評估、提供各項能源災後復原相關資訊。

13、【公眾安全（Public Safety and Security）】：包含避免災區遭人為縱火、恐怖攻擊、或是受到破壞。

14、【公私立部門協力（Cross-Sector Business and Infrastructure）】：結合公私立部門，保障關鍵基礎設施運作，與國家重點發展企業可持續運營。

15、【災區對外事務（External Affairs）】：包含協助災區政府與各級政府協調聯繫，與媒體合作發放資訊，以及提供外語服務等。

以上的這15項功能，個別的看，似乎目前震災現場多有做到，但災害應變的重點應放在「如何讓這15項救災功能互相配合以達成應變的整體目標」，而非由單一機關個別執行任務，單點完成特定災害應變功能。

舉例而言，如果能把物資管理（上述第7項）與群眾收容（上述第6項）結合起來，就可以在災前建立起所需的物資清單，在災後迅速調集收容所與現場應變人員所需物資，甚至可以提前規劃人員收容地點，讓物資的運送與添補更加迅速。如果把資訊蒐集（上述第5項）與其他功能鏈結起來，就更能掌握災前要建構好哪些資訊蒐集系統，災時需要提供哪些資訊，甚至可以預先規劃，提前解決可預見的應變與救災問題。例如提前蒐集好交通資訊，災後第一時間規劃出救災與工程車輛馳援的動線，及早開始疏導車流，就可加快他們到達現場的時間。

這樣的方法以個別的災害應變功能出發，連結起多個應變功能成為線，串連多條線後自然能形成整體的災害管理網，涵蓋各項災害應變會遇上的挑戰與困難。

從基本做起

如果以這樣的思維來規劃防災，最重要的是個別的災害應變功能，唯有讓每個點強大了，串起來的線才有功能，建構起來的網才夠強韌。因而整備災害（包含訂定計畫，訓練與教育應變人員及民眾，與辦理演練）應該從強化每一項災害應變功能出發，提供訓練資源，接著定期檢視各縣市是否具備達成各項應變功能的基本能力。在這前提下，需改變傳統以情境為主的演習方式，改以災害應變功能為主的演練，強調大家依照給定的目標，運用轄內資源，演練與評估各縣市達成各項應變功能的能力。這過程中很重要的一點是建立起各項災害應變功能的預期目標與基本標準，讓各縣市有所依循，得以在達標的基準上，持續進步與精進。

以這次廣受好評的避難收容所開設作業來說，主事的慈濟功德會表示在多次開設後，不斷地改正相關的作業流程與軟硬體設施，因而可以持續強化「群眾收容與協助」這項應變功能。國家層級的災害管理也需如此，每個災害應變功能都需在每次災害與演練中汲取教訓，並持續強化，如此才撐得起整體的防救災網。

目前的當務之急

展望未來，當務之急是建立與強化各項災害應變能力。值得注意的是，美國國家這15項災害應變功能並非唯一正解，各地區應根據自身的狀況，挑選出應該強化的災害應變功能，例如筆者居住的佛羅里達州，全州的災害應變功能除了上述的15項外，還多加了「軍隊協助」（Military Support）、「志工與捐獻物資管理」（Volunteer and Donation）、「燃料補給」（Fuel）、「動物保護」（Animal Protection）、以及「網路安全」（Cybersecurity）等5項[2]。

台灣當下最重要的第一步是討論出整體國家災害管理需要哪些災害應變功能，並指派相關單位強化與整備。接著討論每一項災害應變功能所需達成的整體目標（Purpose），與作業內容（Scope），然後交由各地方政府依據中央訂定的各災害應變功能文件，寫出轄區內操作某項作業內容的方式並依此演練。

以前述「群眾收容與協助」應變功能為例．中央政府訂定此功能的整體目標是「災後提供維生資源與服務」。而作業內容則包含建立群眾照護、設立長期臨時居所、與提供人道服務。據此，各地方政府依據其轄區特性，應寫出災後照護群眾的方式、種類、與步驟。設立長期臨時居所的方法與地點、以及提供人道服務的內容與相關辦理程序等。

中央與地方文件建立完成後，每年的演習就由中央相關單位與專家學者們根據這些地方政府呈報上來的文件，要求其演練防災整備的能力與作法，如此自然能有系統地強化台灣各地方政府府的防災能力。

結語

這次花蓮震災幸運地未造成大規模的災情，且救災過程中展現的各單項災害應變功能，足證台灣在921大地震後防救災投資的成效。展望未來，在目前的基礎上，應該引進全面的災害防救系統，強化各應變功能間的連結，以形成更加全面的災害管理網，提升國家應對災害的能力。否則將如同缺了指揮的交響樂團般，每個樂手即便都盡了最大的努力，讓樂器發出了最大的聲響，整體的演出還是難謂成功。

[1] 請見佛羅里達州應急辦公室說明：https://www.floridadisaster.org/sert/esf/

[2] 請見美國聯邦應急管理總署FEMA的網站說明: https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/frameworks/response

作者簡歷

張賢龢博士，美國安柏瑞德航天大學安全與應急機關管理學系副教授，美國國家防火協會(NFPA)1600號法規（企業持續營運與危機管理標準）技術審議委員，國際災難恢復協會（DRII）專家委員，並曾受邀擔任美國應急管理學院緊急應變體系（ICS）專家委員，與韓國國家消防學院緊急應變體系（ICS）教授。為表彰其在課堂外的貢獻，美國聯邦應急管理總署（FEMA）的高等教育計畫部門於2023年將年度教學獎座（Scholarship of Teaching and Learning）頒授予張博士。

張博士於台灣與美國消防機關合計工作七年，並取得災害科學與管理學博士（University of Delaware）與消防機關行政管理學碩士（Arizona State University）。研究興趣與專長為美國與台灣緊急應變體系，災害整備與應變做法，以及消防機關行政管理。