Kyle King／賴文基

此文原文為 Crisis Lab （CrisisLab.io）創辦人 Kyle King 於《Crisis Lab 通訊》中所撰寫的專文。Kyle King 從事緊急管理及國際安全事務工作有 28 年經驗，並曾任職於北大西洋公約組織（NATO）8 年，負責緊急事務及國際訓練等工作。由於熟捻國際情勢與各國政治體制，由他的觀點可提供有別於一般新聞媒體的報導，提供洛杉磯野火事件中，其他面向的思考。

譯者認為 Kyle King 長期與美國、歐洲政府組織合作的經驗，對於 FEMA 以及美國在災難管理能力等方面的看法，可從一個曾經參與體制內運作的人員觀點，提供讀者對美國政府機構應對洛杉磯野火事件後凸顯的課題與挑戰。

作者建議：我們都需思考，國家的災難管理操作能力，無論是在技術、人才配置等方面，是否已經跟上時代的步伐？是否擁有足夠的資金，讓國家做好準備應對未來潛在的災害？

2025年1月，當美國加州洛杉磯市北部西阿爾塔迪納（West Altadena）地區有17人因遲遲未發出的疏散命令而喪生時，難道這只是單一悲劇嗎？當火災在洛杉磯西部太平洋帕利塞德（Pacific Palisades）地區發生時，滅火所需的供水系統卻失效，難道只是基礎設施的問題嗎？當半數災難援助電話都沒人接聽時，難道只是單純的人手不足嗎？

不，這些並非意外或不可避免的災難，而是多年累積下來應對災難應變的錯誤治理結果。

幾週前，我們也撰寫過〈對安全的背叛〉（The Betrayal of Safety）一文，針對因政府的錯誤決策，可能會導致原本可管理的問題演變為災難一事提出警告，該文強調，忽略警報、未定期維護（設施）和短視近利的思考模示，都會增加面對災難的脆弱性，因而只是常態性出現的災害，都會變成整體系統性的失敗，甚至體系崩潰。洛杉磯的野火事件，現在證實了這個警告的預言已成真，但其破壞性卻遠超我們預期。

航空安全、電力網絡故障和維生系統失效一再重演的相同模式，現在也在災難管理中上演。洛杉磯這場災難到底是怎麼發生的：有消防編組與分工，但人手不到建議數量的一半；有滅火所需的水利設施，但當初設計它的氣候及用水條件早已變遷；有災害警報系統，但從未經過大規模測試。這些漏洞人盡皆知，也都記錄在案，但沒有人重視，直到這些所有錯誤累積起來，引發了後續不可收拾的災難。

然而，這不僅僅是美國加州或洛杉磯市的問題。2025年一開始，我們就正在見證原本是災難管理範本的聯邦緊急事務管理署（FEMA）體制崩壞，儘管它也逐漸過時。FEMA曾是美國災難緊急應變的基礎，但現在，重大颶風期間，它只能動用其下9%的防救災工作人員，自2001年以來，它的災難支援基金已消耗10次。這個系統不僅僅是承受莫大壓力，它其實也正在崩潰。

創立FEMA時的世界 vs 現在要面對的世界

1979年創立FEMA時，當時的災難都可視為單一事件。社區可以自行處理大多數緊急情況，只有在極端情況下才會要求聯邦支援與協助，所以這樣的系統在當時是有意義的。但時至今日，氣候條件漸趨嚴峻與社會活動高度仰賴公共建設，造成易損性的增加，顯然當年的設計已不適用於現今情勢。

當前世界截然不同。氣候變遷帶來更加頻繁且嚴重的災難，社會體系面臨前所未有的壓力，基礎設施的老化到達臨界點，傳統的應對模式在面對複雜問題時無法有效運作。當洛杉磯受大火之苦時，FEMA仍在處理去年10月墨西哥灣颶風米爾頓（Milton）所造成的災後復原、移民援助，以及其他數十場正在發生的災難。

災難一次只會發生在一個地方、只會產生影響當地的地方性問題、救援總能隨處可得、且下一個危機來臨之前，災難管理體系就會恢復……這些都是過去的假設；而現在證明，這些都是致命性的錯誤。

複雜世界中的普世原則

問題不在於是否應該拯救或改革FEMA，問題在於：在危機複合連鎖效應的時代，應該建構怎樣的災難管理？

災難管理不僅僅是災難應對方式，還必須打造穩定的應變體系，它的核心原則：反應能量的建立、儲備與整合，以及系統化的思考模式，已經在各種文化、情境和危機中證實有效。然而，我們卻過於固守單一機構的操作，忘記了災難管理的運作原則，必須可用無數種方式調整與因應，來應對不斷變化的災害情勢與挑戰。

當前體制的壓力讓這樣的教訓異常迫切，每場災難現在都能看出新的問題點；這些不僅僅是單一事件，而是當前的運作模式已無法應對現代災難複雜性的證明。

計畫與回應之間、各管轄區域之間，以及專業災難管理人員與社區能力之間，都存在有人為高牆，「整合」的意思就是要將之一一擊破。美國加州洛杉磯市西阿爾塔迪納的居民只能接收到遲來的疏散命令，背後代表的不只是技術性錯誤，其實更是應變系統的分切與瑣碎化。

做好充足準備曾經是美國民防的文化，但現在已不存在了，而是演變為空有專業服務，卻無法因應社區日益增長的擴展與需求。因此，「反應能量的儲備與建立」指的就是在各個層級建立專業且具韌性的應對力量，這包括社區層級的應變準備、具有餘裕處理能力和適應能力的關鍵災難管理系統。

「系統化的思考模式」代表找出疊床架屋、彼此影響下的失敗發生原因。德州一停電，半導體生產就會停擺，進而影響全美；巴爾的摩橋梁倒塌時，全球供應鏈也跟著遭殃。然而，我們依然假裝災難的影響會遵守各自的邊界，而不蔓延出去。

建設未來

未來，災難管理的必須在因應現代挑戰的同時，並承繼災難管理最基本些原則。FEMA自身的戰略規劃目標也是如此轉型，在此呼籲建立「準備文化」，為國家應對重大災難做足準備。但要實現這樣的願景，需要的不僅僅是改革，而是要求我們從根本上，重新思考建立和維持長期穩定性災難管理體制的方式。

這樣的轉型不會多輕鬆，它需要全新立法、新興資金模式、嶄新培訓途徑。但不改變遭遇的損失，終將遠遠超過轉型所付出的成本。

我們面臨的選擇

〈對安全的背叛〉一文中點出的災難模式會不斷重複，因為根本原因尚未解決。洛杉磯的野火災害不單單只是另一場災難，如果我們不從根本上重新構想應對災難管理問題的方法，它就是對人類未來的預告。

現在的問題不在於FEMA要不要打掉重練，還是直接廢除這個單位；現在的問題是，要建立一個能夠應對當代挑戰的新體系，還是要看著更多社區因為使用過時的解決方案來應對明天問題，因而遭受苦難。

下一場災難正在形成中。請各位捫心自問，我們是否已經建構並準備好足以應對它的災難管理體系？

作者資訊

Kyle King | Crisis Lab (CrisisLab.io) 創辦人 | 戰略問題解決者 | 危機管理專家（原文撰於2025年1月31日）

審譯者資訊

賴文基 國立成功大學防災研究中心副主任